国务院办公厅关于加强基层应急队伍建设的意见
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国务院办公厅关于加强基层应急队伍建设的意见
国务院办公厅
国务院办公厅关于加强基层应急队伍建设的意见
国办发〔2009〕59号
各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
基层应急队伍是我国应急体系的重要组成部分，是防范和应对突发事件的重要力量。多年来，我国基层应急队伍不断发展，在应急工作中发挥着越来越重要的作用。但是，各地基层应急队伍建设中还存在着组织管理不规范、任务不明确、进展不平衡等问题。为贯彻落实突发事件应对法，进一步加强基层应急队伍建设，经国务院同意，提出如下意见：
一、基本原则和建设目标
（一）基本原则。坚持专业化与社会化相结合，着力提高基层应急队伍的应急能力和社会参与程度；坚持立足实际、按需发展，兼顾县乡级政府财力和人力，充分依托现有资源，避免重复建设；坚持统筹规划、突出重点，逐步加强和完善基层应急队伍建设，形成规模适度、管理规范的基层应急队伍体系。
（二）建设目标。通过三年左右的努力，县级综合性应急救援队伍基本建成，重点领域专业应急救援队伍得到全面加强；乡镇、街道、企业等基层组织和单位应急救援队伍普遍建立，应急志愿服务进一步规范，基本形成统一领导、协调有序、专兼并存、优势互补、保障有力的基层应急队伍体系，应急救援能力基本满足本区域和重点领域突发事件应对工作需要，为最大程度地减少突发事件及其造成的人员财产损失、维护国家安全和社会稳定提供有力保障。
二、加强基层综合性应急救援队伍建设
（一）全面建设县级综合性应急救援队伍。各县级人民政府要以公安消防队伍及其他优势专业应急救援队伍为依托，建立或确定“一专多能”的县级综合性应急救援队伍，在相关突发事件发生后，立即开展救援处置工作。综合性应急救援队伍除承担消防工作以外，同时承担综合性应急救援任务，包括地震等自然灾害，建筑施工事故、道路交通事故、空难等生产安全事故，恐怖袭击、群众遇险等社会安全事件的抢险救援任务，同时协助有关专业队伍做好水旱灾害、气象灾害、地质灾害、森林草原火灾、生物灾害、矿山事故、危险化学品事故、水上事故、环境污染、核与辐射事故和突发公共卫生事件等突发事件的抢险救援工作。各地要根据本行政区域特点和需要，制订综合性应急救援队伍建设方案，细化队伍职责，配备必要的物资装备，加强与专业队伍互动演练，提高队伍综合应急能力。
（二）深入推进街道、乡镇综合性应急救援队伍建设。街道、乡镇要充分发挥民兵、预备役人员、保安员、基层警务人员、医务人员等有相关救援专业知识和经验人员的作用，在防范和应对气象灾害、水旱灾害、地震灾害、地质灾害、森林草原火灾、生产安全事故、环境突发事件、群体性事件等方面发挥就近优势，在相关应急指挥机构组织下开展先期处置，组织群众自救互救，参与抢险救灾、人员转移安置、维护社会秩序，配合专业应急救援队伍做好各项保障，协助有关方面做好善后处置、物资发放等工作。同时发挥信息员作用，发现突发事件苗头及时报告，协助做好预警信息传递、灾情收集上报、灾情评估等工作，参与有关单位组织的隐患排查整改。街道办事处、乡镇政府要加强队伍的建设和管理，严明组织纪律，经常性地开展应急培训，提高队伍的综合素质和应急保障能力。
三、完善基层专业应急救援队伍体系
各地要在全面加强各专业应急救援队伍建设同时，组织动员社会各方面力量重点加强以下几个方面工作：
（一）加强基层防汛抗旱队伍组建工作。水旱灾害常发地区和重点流域的县、乡级人民政府，要组织民兵、预备役人员、农技人员、村民和相关单位人员参加，组建县、乡级防汛抗旱队伍。防汛抗旱重点区域和重要地段的村委会，要组织本村村民和属地相关单位人员参加，组建村防汛抗旱队伍。基层防汛抗旱队伍要在当地防汛抗旱指挥机构的统一组织下，开展有关培训和演练工作，做好汛期巡堤查险和险情处置，做到有旱抗旱，有汛防汛。充分发挥社会各方面作用，合理储备防汛抗旱物资，建立高效便捷的物资、装备调用机制。
（二）深入推进森林草原消防队伍建设。县乡级人民政府、村委会、国有林（农）场、森工企业、自然保护区和森林草原风景区等，要组织本单位职工、社会相关人员建立森林草原消防队伍。各有关方面要加强森林草原扑火装备配套，开展防扑火技能培训和实战演练。要建立基层森林草原消防队伍与公安消防、当地驻军、预备役部队、武警部队和森林消防力量的联动机制，满足防扑火工作需要。地方政府要对基层森林草原消防队伍装备建设给予补助。
（三）加强气象灾害、地质灾害应急队伍建设。县级气象部门要组织村干部和有经验的相关人员组建气象灾害应急队伍，主要任务是接收和传达预警信息，收集并向相关方面报告灾害性天气实况和灾情，做好台风、强降雨、大风、沙尘暴、冰雹、雷电等极端天气防范的科普知识宣传工作，参与本社区、村镇气象灾害防御方案的制订以及应急处置和调查评估等工作。地质灾害应急队伍的主要任务是参与各类地质灾害的群防群控，开展防范知识宣传，隐患和灾情等信息报告，组织遇险人员转移，参与地质灾害抢险救灾和应急处置等工作。容易受气象、地质灾害影响的乡村、企业、学校等基层组织单位，要在气象、地质部门的组织下，明确参与应急队伍的人员及其职责，定期开展相关知识培训。气象灾害和地质灾害基层应急队伍工作经费，由地方政府给予保障。
（四）加强矿山、危险化学品应急救援队伍建设。煤矿和非煤矿山、危险化学品单位应当依法建立由专职或兼职人员组成的应急救援队伍。不具备单独建立专业应急救援队伍的小型企业，除建立兼职应急救援队伍外，还应当与邻近建有专业救援队伍的企业签订救援协议，或者联合建立专业应急救援队伍。应急救援队伍在发生事故时要及时组织开展抢险救援，平时开展或协助开展风险隐患排查。加强应急救援队伍的资质认定管理。矿山、危险化学品单位属地县、乡级人民政府要组织建立队伍调运机制，组织队伍参加社会化应急救援。应急救援队伍建设及演练工作经费在企业安全生产费用中列支，在矿山、危险化学品工业集中的地方，当地政府可给予适当经费补助。
（五）推进公用事业保障应急队伍建设。县级以下电力、供水、排水、燃气、供热、交通、市容环境等主管部门和基础设施运营单位，要组织本区域有关企事业单位懂技术和有救援经验的职工，分别组建公用事业保障应急队伍，承担相关领域突发事件应急抢险救援任务。重要基础设施运营单位要组建本单位运营保障应急队伍。要充分发挥设计、施工和运行维护人员在应急抢险中的作用，配备应急抢修的必要机具、运输车辆和抢险救灾物资，加强人员培训，提高安全防护、应急抢修和交通运输保障能力。
（六）强化卫生应急队伍建设。县级卫生行政部门要根据突发事件类型和特点，依托现有医疗卫生机构，组建卫生应急队伍，配备必要的医疗救治和现场处置设备，承担传染病、食物中毒和急性职业中毒、群体性不明原因疾病等突发公共卫生事件应急处置和其他突发事件受伤人员医疗救治及卫生学处理，以及相应的培训、演练任务。城市医疗卫生机构要与县级或乡镇医疗卫生机构建立长期对口协作关系，把帮助组建基层应急队伍作为对口支援重要内容。卫生应急队伍的装备配备、培训、演练和卫生应急处置等工作费用由地方政府给予支持。
（七）加强重大动物疫情应急队伍建设。县级人民政府建立由当地兽医、卫生、公安、工商、质检和林业行政管理人员，动物防疫和野生动物保护工作人员，有关专家等组成的动物疫情应急队伍，具体承担家禽和野生动物疫情的监测、控制和扑灭任务。要保持队伍的相对稳定，定期进行技术培训和应急演练，同时加强应急监测和应急处置所需的设施设备建设及疫苗、药品、试剂和防护用品等物资储备，提高队伍应急能力。
四、完善基层应急队伍管理体制机制和保障制度
（一）进一步明确组织领导责任。地方各级人民政府是推进基层应急队伍建设工作的责任主体。县级人民政府要对县级综合性应急救援队伍和专业应急救援队伍建设进行规划，确定各街道、乡镇综合性应急救援队伍和专业应急救援队伍的数量和规模。各有关部门要强化支持政策的研究并加强指导，加强对基层应急队伍建设的督促检查。公安、国土资源、交通、水利、林业、气象、安全监管、环境、电力、通信、建设、卫生、农业等有关部门要明确推进本行业基层应急队伍建设的具体措施，各有关部门要按照各自职责指导推进基层应急队伍组建工作。
（二）完善基层应急队伍运行机制。各基层应急队伍组成人员平时在各自单位工作，发生突发事件后，立即集结到位，在当地政府或应急现场指挥部的统一领导下，按基层应急管理机构安排开展应急处置工作。县乡级人民政府及其有关部门要切实加强基层综合队伍、专业队伍和志愿者队伍之间的协调配合，建立健全相关应急预案，完善工作制度，实现信息共享和应急联动。同时，建立健全基层应急队伍与其他各类应急队伍及装备统一调度、快速运送、合理调配、密切协作的工作机制，经常性地组织各类队伍开展联合培训和演练，形成有效处置突发事件的合力。
（三）积极动员社会力量参与应急工作。通过多种渠道，努力提高基层应急队伍的社会化程度。充分发挥街道、乡镇等基层组织和企事业单位的作用，建立群防群治队伍体系，加强知识培训。鼓励现有各类志愿者组织在工作范围内充实和加强应急志愿服务内容，为社会各界力量参与应急志愿服务提供渠道。有关专业应急管理部门要发挥各自优势，把具有相关专业知识和技能的志愿者纳入应急救援队伍。发挥共青团和红十字会作用，建立青年志愿者和红十字志愿者应急救援队伍，开展科普宣教和辅助救援工作。应急志愿者组建单位要建立志愿者信息库，并加强对志愿者的培训和管理。地方政府根据情况对志愿者队伍建设给予适当支持。
（四）加大基层应急队伍经费保障力度。县、乡两级综合性应急救援队伍和有关专业应急救援队伍建设与工作经费要纳入同级财政预算。按照政府补助、组建单位自筹、社会捐赠相结合等方式，建立基层应急救援队伍经费渠道。
（五）完善基层应急队伍建设相关政策。认真研究解决基层应急队伍工作中的实际困难，落实基层应急救援队员医疗、工伤、抚恤，以及应急车辆执行应急救援任务时的免交过路费等政策措施。鼓励社团组织和个人参加基层应急队伍，研究完善民间应急救援组织登记管理制度，鼓励民间力量参与应急救援。研究制订基层应急救援队伍装备标准并配备必要装备。对在应急管理、应急队伍建设工作中做出突出贡献的集体和个人，按照国家有关规定给予表彰奖励。开展基层应急队伍建设示范工作，推动基层应急管理水平不断提高。
国务院办公厅
二○○九年十月十八日
西宁市再生资源回收管理办法
青海省西宁市人民政府
西宁市人民政府令第78号
《西宁市再生资源回收管理办法》已经2006年12月1日市政府第1次常务会议通过，现予公布，自2007年3月1日起施行。
市长：骆玉林
二○○六年十二月二十一日
西宁市再生资源回收管理办法
第一章 总 则
第一条 为规范再生资源回收经营行为，提高再生资源综合利用效益，促进经济社会可持续发展，根据国家有关法律、法规，结合本市实际，制定本办法。
第二条 本市行政区域内再生资源回收经营和管理活动，适用本办法。
第三条 本办法所称再生资源，是指在社会生产和生活消费过程中产生的，已经失去全部或部分原有使用价值，经过回收、加工处理，能够使其重新获得使用价值的各种废弃物。
再生资源可分为生产性再生资源、生活性再生资源和其他特定废旧物品三类：
（一）生产性再生资源包括：生产过程中产生的黑色和有色金属废料及制品、报废的机械设备和机电设备、废旧人力车、废旧机动车、做废旧物资处理的仓储积压产品、残次品等；
（二）生活性再生资源包括：生活过程中产生的废旧金属、塑料、纸张、棉麻、毛、骨、玻璃、橡胶等；
（三）其他特定废旧物品包括：废旧电子产品、电池等。
第四条 再生资源回收管理应当有利于防止环境污染，有利于改善城市市容，有利于维护社会治安秩序。
第五条 再生资源回收管理应当坚持统筹规划、合理布局的原则，鼓励守法经营、公平竞争，建立规范的再生资源回收网络体系，提高再生资源回收率。
第六条 市商务行政主管部门负责本市再生资源回收的监督管理工作。县（区）人民政府可根据本县（区）实际情况，授权相关部门负责本行政区域内再生资源回收管理工作。公安、工商、环境保护、城市管理、规划、税务、供销等管理部门应当按照各自职责，做好再生资源回收管理工作。
第七条 再生资源回收经营企业、个体工商户和再生资源交易市场开办者应当依法成立再生资源行业协会。
再生资源行业协会实行自律性管理，业务上接受供销管理部门的指导。
再生资源行业协会应当依法制定并监督执行行业规范，切实维护会员的合法权益。
第二章 回收行业管理
第八条 市、县再生资源回收行政主管部门应当会同供销、规划、环境保护、城市管理等管理部门编制本地区再生资源回收行业发展规划，报经同级人民政府批准后向社会公布，并组织实施。
第九条 设立再生资源回收交易市场和从事再生资源回收经营活动，应当符合本地区再生资源回收行业发展规划，持县（区）再生资源回收行政主管部门的规划认定建议书向所在地工商行政管理部门申请登记，领取营业执照后方可营业，并在领取营业执照之日起15日内，向所在地的公安机关备案。
工商行政管理部门实施年检验照时，县（区）再生资源回收行政主管部门、公安机关和城市管理行政主管部门应予以配合，并提供日常监督情况。
第十条 再生资源回收交易市场开办者和再生资源回收经营者变更或注销登记事项的，应当按规定到工商行政管理部门办理变更或注销手续，并于15日内向县（区）再生资源回收行政主管部门备案，县（区）再生资源回收行政主管部门应当将备案情况抄送所在地的公安机关。
第十一条 鼓励、支持再生资源回收经营者进入有关部门依法批准的交易市场经营。再生资源回收交易市场的设立应当符合下列要求：
（一）符合市、县再生资源回收行业发展规划，布局合理，不得违反市容环境卫生和环境保护的规定；
（二）占地面积不低于3000平方米；
（三）具备储存、利用和加工功能；
（四）具备符合规定的消防设施。
再生资源回收站（点）的设置，应符合下列要求：
（一）符合市、县再生资源回收行业发展规划，布局合理，不得违反市容环境卫生和环境保护的规定；
（二）社区设置的回收站（点）占地面积不得超过25平方米；
（三）存放的回收物品不得露天存放，不得影响周围环境卫生。
第十二条 从事再生资源回收的流动收购人员应当凭身份证明到再生资源行业协会登记。再生资源行业协会应将登记情况向所在地公安机关和县（区）城市管理行政主管部门备案。
再生资源行业协会应当为登记的流动收购人员提供统一的再生资源回收标识、经公安机关交通管理部门认可的流动收购车辆和车辆编号，但不得收取成本以外的费用。
第十三条 不得在下列区域和地点设立再生资源回收站（点）：
（一）城市的主次干道及河洪道两侧；
（二）城市内的国道、省道及高速公路两侧200米范围内；
（三）旅游景点、城市居民楼内；
（四）铁路、矿区、军事禁区、施工工地、水源保护区和金属冶炼加工企业范围内及周边距离500米区域；
（五）党政军机关和学校200米范围内。
第三章 回收经营管理
第十四条 从事再生资源回收的流动收购人员应当遵守下列规定：
（一）不得收购生产性废旧金属；
（二）在居民区内21时至次日7时不得从事再生资源收购活动；
（三）不得在城市主要街道的人行道上停车收购。
第十五条 再生资源回收经营者及流动收购人员禁止收购下列物品：
（一）枪支、弹药、易燃、易爆、剧毒、放射性等各种危险品；
（二）列入国家危险废物名录或者根据国家规定的危险废物鉴别标准和鉴别方法认定的具有危险特性的废物；
（三）无合法来源证明的铁路、公路、石油、电力、电信、通讯、矿山、水利、测量和城市公用设施、消防设施等未报废的专用器材及其零部件；
（四）淫秽物品；
（五）标有密级的文件、资料、书刊和图纸；
（六）公安机关通报寻查的涉案物品及来路不明或者有赃物嫌疑的物品；
（七）法律、法规规定禁止回收的其他物品。
再生资源回收经营者在回收过程中发现上述物品时，应当及时向公安机关报告。
第十六条 回收生产性废旧金属应当具备相关的资质。回收生产性废旧金属时，应对回收的物品名称、数量、规格、新旧程度等进行如实登记。出售人为单位的，应当查验出售单位开具的证明、并如实登记出售单位名称、经办人姓名。对于个人捡拾的生产性废旧金属，应当对出售人的姓名、住址、身份证号码如实进行登记。
第十七条 公安机关对回收经营者在经营活动中发现的赃物或者有赃物嫌疑的物品应当予以扣留，并出具扣押清单。有赃物嫌疑的物品经查明不是赃物的，应当依法及时退还；经查明确属赃物的，依照有关规定处理。
第十八条 提倡和支持再生资源的综合利用。再生资源回收交易市场应对收购的再生资源根据不同材质、用途进行分类和初级加工，具备条件的还可建立深加工基地，利用高新技术对不同种类和品质的再生资源进行开发与利用，逐步实行再生资源回收行业产业化。
第四章 法律责任
第十九条 再生资源回收交易市场开办者和再生资源回收经营者违反本办法第十条规定，在办理变更或注销登记后，未到县（区）再生资源回收行政主管部门办理备案手续的，由县（区）再生资源回收行政主管部门责令限期补办；逾期未补办的，予以警告，并处以100元以上1000元以下罚款。
第二十条 违反本办法规定，有下列情形之一的，由城市管理行政主管部门予以处罚：
（一）违反本办法第十一条规定，设置再生资源回收站（点）不符合规定的，责令其限期改正；逾期不改正的，可处以100元以上500元以下罚款；
（二）流动收购人员在居民区内21时至次日7时从事再生资源收购活动以及在城市主要街道的人行道上停车收购的，责令改正，视其情节可给予警告或处以50元以上200元以下罚款。
第二十一条 违反本办法规定，有下列情形之一的，由公安机关按照有关规定给予处罚：
（一）流动收购人员收购生产性废旧金属的；
（二）再生资源回收经营者及流动收购人员非法收购本办法禁止收购物品的；
（三）回收生产性废旧金属未如实登记的；
（四）发现赃物或有赃物嫌疑的物品而未向公安机关报告的。
第二十二条 再生资源回收经营者违反工商行政管理法律、法规规定的，由工商行政管理部门依法给予处罚。
第二十三条 再生资源回收经营者在经营活动中，违反其他有关法律、法规、规章规定的，由有关部门依法给予处罚。
第二十四条 商务行政主管部门和相关行政管理部门及其工作人员在进行再生资源回收监督管理工作中，有滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊行为的，由其所在单位或上级主管部门给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第五章 附 则
第二十五条 本办法的具体应用问题由市商务行政主管部门负责解释。
第二十六条 本办法自2007年3月1日起施行。
关于司法独立的制度思考
朱雁新
内容提要 司法独立是实现司法公正的前提条件，而我国现存司法体制在许多方面没能为司法独立提供良好的条件，党政机关、立法机关、检察机关乃至法院自身都存在着妨碍司法独立的制度缺陷或者制度真空，这成为造成司法不公的重要原因，所以有必要在对法律的地位和司法职业的性质重新认识的基础上，对我国的司法体制结构进行重新设计。
关键词 司法公正 司法独立 体制
近年来司法腐败案件屡见不鲜，司法公正已成为国人瞩目的焦点话题。一方面，处于转型期的中国随着社会关系的复杂化和社会冲突的尖锐化，对司法活动寄予了前所未有的厚望，而另一方面，司法的不公却再三地打击着公众脆弱的“法制”信心。如此巨大的反差迫使我们不得不认真反思：是什么妨碍了司法的公正？
公正是司法活动的内在品质和价值追求，是社会、公民对法制的期望和信心，英国思想家弗兰西斯.培根讲：“一次不公正的裁判，其恶果甚至超过十次犯罪，因为犯罪虽无视法律——好比污染了水流，而不公正的审判则毁坏了法律——好比弄脏了水源。”影响公正的因素是多方面的，但许多重要的因素都可以归结到司法独立上来，而法院又是司法活动的主角，所以，探讨司法公正问题有必要从法院的独立上着手。在学理上，“所谓法院的独立，即法院法官的审判，应不受行政机关或立法机关干涉的意思；就是某一个法院对于另一个法院的审判，亦只能于判决后，依上诉程序而变更其判决，在审判之时，任何法院，亦不受任何其他法院的干涉；至于行政机关或立法机关，则即在法院判决以后，亦不享有变更法院的判决之权。"[1]（p296）司法独立对于法院和法官摒弃干扰，客观、公正地司法有着毋庸置疑的意义。但是长久以来，我国在司法独立上的表现并不能令人满意，由此而致的司法不公现象“至今已觉不新鲜”。我想，与其斥责那些徇私枉法的法官、阻挠司法的政官，分析政治教育、思想改造、组织纪律或领导工作的失误，不如冷静地在制度层面上作一番探讨更有意义。
我国的政体是“人民代表大会制”，《中华人民共和国宪法》规定，全国人民代表大会是最高国家权力机关，行政机关、司法机关、检察机关、军事机关是居于其下且为同一层面的权力分支机构，全国人大是它们共同的权力来源，它们分别向人大负责，受人大监督，相互之间没有隶属关系和直接的制约关系。宪法第一百二十六条规定：“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。这些制度设计在宪法层面上确立了司法独立原则，保证了司法机关的独立地位，宣告了一种与中国传统县衙式司法模式截然不同的司法体制的确立，其所依据的基本上是欧洲大陆法系和苏联社会主义法系两者结合的模式。现代文明国家多在宪法性文件里确立了司法独立制度，但应当注意的是，宪法自身所具有的原则性、宣言式及由此必然导致的缺乏操作性特点，要求必须有配套的法律、制度忠实地对其细化，才能实现司法“精神”上的独立，而不仅仅是形式上的独立，宪法才不会流于口号。然而，问题似乎就出在这里：我们或者基于良好的愿望，在保障司法独立的制度设计上有所作为，但效果并不大好甚至相反，或者根本就漠视制度的作用，仅仅寄希望于宪法第一百二十六条这把“尚方宝剑”。于是，司法的独立状况与宪法的善良初衷大相径庭，法院成了国家机关中谁也能管的“小弟弟”。
第一位“大哥”是与法院同级的党政权力。我国的司法体系大体是沿行政区域的框架设计的，并且法院在大至人员配备、经费调拨、物资供给，小至法官的子女入学、配偶就业、住房等诸多“司法之外”的事情上要靠所在地方政府来建议或安排，这样一种制度设计便无法不在法院和政府之间形成一种“依附”的关系——不管宪法是怎么说的，“身在矮檐下，怎能不低头”，法院在业务工作中经常要征求政府的意见乃至批准，政府以“大哥”的姿态指手画脚也就不足为怪了。因为这种法院和地方在利益上无法割舍的“制度联系”，导致司法权力的行政化、区域化和地方化，地方保护主义、部门保护主义成为无法自我克服的体制性通病。时下法院争夺司法管辖权，维护本地利益的事件常见于报端，私利的驱动力战胜了法律的理性，法院沦为地方保护主义的工具，裁判既要吹哨又想起脚射门，这不能不说是对司法公正的亵渎。故此，有学者建议“在全国省区市以下划定独立司法区，改变现在的司法区域与行政区域完全重合的局面”，并设计了三个方面的配套措施：“一是人员编制和经费管理，必须实行计划单列、系统统管，最好是全国统一管起来；二是法官任免，属于市管县的，基层法院的法官可由市人大常委会任免，属于地管县的，基层以及中级法院法官可由省人大常委会任免...；三是党的工作体制，可以实行系统党委制，一级管理一级，下级法院党委对上级法院党委负责。”[2](p19)这个办法改革之彻底足以动摇立法、行政和司法三方面——这也说明所谓司法改革并不仅仅是“司法的”改革，我认为这个方案由于牵涉面之广和决心之坚定至少在目前从整体上其可行性值得怀疑，但其欲使司法摆脱干扰、追求独立的价值取向无疑是正确的，并且象编制、经费管理的建议是可资借鉴的。但我想，制度的重构有赖于观念的更新，而现行制度设计的背后是更难突破的观念障碍。长期以来，法律和法院被当作是完成政治任务、实现政治目的的“工具”，政治任务要“相机而变”，“工具”自然必须适应任务的需要：践踏宪法、迫害国家主席是任务的需要，砸烂公检法闹革命也是任务的需要，“严打”中法院在处罚上的“从重”难道不也是任务的需要吗？既然是“工具”，附属在行政机构上也就理所当然了。这种“工具主义”的观念正是法律和法院未能获得应有尊荣、司法难以从制度上实现真正独立的根源所在。前面的建议中提到了党的领导的问题，这是司法体制改革中的重点和难点，那么，如何处理坚持党的领导和加强司法独立之间的关系呢？党的十三大报告讲道：“党的领导是政治领导，即政治原则、政治方向、重大决策的领导和向国家政权机关推荐重要干部。”“这种领导权的性质是属于政党的政治权威和权利，而不直接是国家权力。党的这种受人民拥戴和服膺的政治权威，不同于国家权力的强制力和普遍约束力，而主要是政治号召力、说服力和政治影响力。党作为人民中的一部分（先进的部分），是人民主权的主体的组成部分，但不能独立地作为人民主权主体而与作为人民主权的唯一主体的人民并列或高于它。即党的领导权不是凌驾于人民主权、国家政权之上或与之并列的权力。"[3](p2)正因为如此，党的全国代表大会和党中央提出的种种意见、方针、政策，必须通过全国人民代表大会和政府的法定程序，才能转化为国家、政府的行动纲领与法律、法规，才具有国家权力的约束力和强制力。所以坚持党对司法工作的领导是坚持党的转化为国家权力的路线、方针、政策的领导，法院内部党委的职责应当主要是保证党的大政方针的贯彻、实施，对党员法官的遵守党纪情况进行监督审查，而不是包办或干预所有的案件；同时也要保证法院内部党委对地方党委具有相对独立性，它应当只对上级法院党委负责。然而在实际中，党组织（法院内部的和外部的）直接插手司法审判的例子并不罕见。我想，我们在强调党政分开的时候，是否也应当强调“党法分开”呢？党组织在为司法机关推荐了政治、业务素质都优秀的司法人员之后，没有必要事无巨细、大包大揽，“包揽”、“过问”反倒给一些人干预司法独立提供了“合法”的借口。给予司法机关较大的独立性固然会造成社会管理上的差异，比如法院可能会“大胆”地判决政府在行政诉讼中败诉，政府会感到与法院难于“沟通”了，“法院不听党的话了”。然而，司法独立是一把“双刃剑”，它会使行政、立法、军事机关的一些人在企图以身试法时不寒而栗——法院是独立的，它完全可以不买帐,所以斯塔尔和伦奎斯特才能把妄为的克林顿推上法庭，试想一下，如果北京市有独立的检、法机关，王宝森、陈希同的事情早就败露了，何必等到木已成舟之时呢？
前面提到学理上“法院独立”的解释，它和我国宪法一百二十六条的一点差异是前者讲到法院的审判亦不能受立法机关的干涉，宪法没有讲到这一点并不等于人大可以随意干涉法院的工作，为了确保公正，针对立法机关，司法也有一个独立的问题。我国宪法规定，人民法院要由当地的人民代表大会选举和罢免，要向人大负责，接受人大的监督。这里面至少有两个问题。首先，地方人大往往从本地国家机关工作人员中选择司法机关工作人员，必然带有明显的地域性，这样就致使各地司法人员业务水平良莠不齐，有的地方人才集中，司法人员的素质就会高一些，有的地方人才缺乏，司法人员的素质普遍低下，更严重的是，法官的命运一旦掌握在地方人大的手里，他必然要听从地方人大的“招呼”，而这种“招呼”难免不带有地方利益的色彩，这样一来，法官极有可能变成为“地方正义”的维护者。解决这个问题，前面建议中第二条措施或许提供了一个有益的思路。其次，“人民代表大会作为最高权力机关当然可以而且应当对法院的司法活动进行监督，然而这种监督以怎样的方式进行乃是一个需要认真考虑的问题。总的要求应当是，代表大会可以在开会期间通过审查法院的年度报告、质询法院院长以及审议法院预算行使对法院以及法官的监督权，但不可以对法院正在审理（包括上诉审）的具体案件加以干预。否则，不仅法院的司法独立权会受到侵犯，而且人民代表大会也会发生职能上的‘暗转’，由立法机关变成了司法机关。而现在的情况恰恰是，代表们在会议期间没有或无从通过充分的质询等程序对法院进行监督，另一方面，对于个别案件的处理，某些地方人大却可以通过非规范化的方式进行干预。”[4](p68)司法审判活动是一个环环相扣的复杂过程，它有一套科学、缜密而又专业的程序制度、证据制度、法律原则（有些甚至是不能为“常人”所轻易理解的），法院应当只以实现公正（实体的和程序的）为终极目标，而立法机关是民意代表，它以表达民意、维护民益为己任（对于一个判决，它更多考虑的是社会的接受程度和人们的反响）;问题是公正和民意总是一致的吗？[5]如果发生冲突，是选择牺牲公正抑或是民意呢？况且有时侯立法机关表达的还是“官意”或者“地方民意”呢！这样一来，人大对法院的监督是否应当更慎重一些呢？所以，人大选举法院并不能成为人大不受约束随意实施监督权力的理由，人大的不当监督同样会损害法院的独立审判。尽管我国宪法规定了人大对法院有监督权，但人大以何方式、在何范围实施监督权却没有详细的制度设计，结果就只能是监督权的误用、滥用或不用。故此，当务之急是完善有利于保障司法独立的人大监督制度，使人大的监督有规可循，司法的独立有所保证。
至于检察机关，有学者认为，它对法院和法官行使监督权是一种相当不合理的制度。大陆法系国家并不独立设置检察机关而是使之附属在法院系统内，或归属司法行政部门领导；赋予检察机关与法院“平起平坐”地位是我国效仿苏联司法体制的结果，这种安排固然强化了国家惩罚犯罪的权力，但检察院与法院“本是同根生”，更重要的是检察院有监督法院审判工作的法定权力，却让法院去审理检察院提起的诉讼，法院的窘况可想而知，这样明显地造成刑事程序中控辩双方地位的严重失衡，从而危害诉讼程序以及诉讼结果的公正性。
由此可见，法院在司法实践中几乎受到来自每一个权力分支机关的合理的和不合理的牵制，我们不考虑制度因素的消极作用，却要求它去实现理论上的司法公正，未免强人所难。
同时，司法独立这枚硬币还有另一面——司法系统内部的独立。我国司法机关内部实行集体审判制，通过少数服从多数、集体决策方式——合议庭、审判委员会——强化对法官个人的控制，意图是集思广益、减少错案。然而事实并非如此，哪一个“著名”的冤假错案不是集体决策的结果呢？我们不否认集体智慧较之于个人智慧的优越性，但也应当认识到司法活动不同于行政行为、立法行为和军事行为的特殊性，“如果让亲自审理案件的法官这个少数服从由法院中其他某些同事组成的多数，就不符合司法决策的内在特点了。用法官们批评这种做法的话说，就是‘审者不判，判者不审’。”[6]（p56-57）主审法官没有独立审判、裁决的权力，如何做得到公正？同样，上级法院对下级法院具体案件审理过程的预、“错案追究制度”等等伤害法院和法官独立司法的做法，都使司法机关维持公正的形象大打折扣。所以在制度设计上应当给予法官更大的审判自主权，拆除诸如审判委员会之类的或明或暗的障碍，真正实现系统内部上下级间的“监督”（而非“领导”）关系。另外，法官自身的高素质也是保证司法独立的一个重要条件，一个业务素质低、事事拿不准，必须经常依靠征求同事、领导或上级的意见才能或才敢下判决的法官是难以做到司法独立的。在许多国家，法官是一个十分神圣的职位，成为法官既是一种荣誉又是一个梦想，但从法学院学生到律师或司法实习生，再到法官是一个艰苦、漫长而充满障碍的过程。比如日本规定高等法院法官须担任过十年以上的助理法官、简易法院法官、进修所教官、法学教授或副教授等职务，最高法院的法官应当是见识高、有法律素养、四十岁以上的人担任，最高法院十五名法官中，须至少有十人担任过高等法院院长或法官十年以上，或者是任高等法院院长、判事、简易法院判事、检察官、律师以及其他法律规定的大学法律学教授、副教授累计计算二十年以上的。[7](p122)这些较委任行政、立法、军事官员苛刻得多的资格条件保证了司法人员的高素质，也就保证了实现司法公正可能性的提高。相比之下，我国法官群体的素质水平很难令人满意，若为中国民主法制化的前途、为公正价值观的崇高形象计，我们可否垫高法院的门槛呢？
总之，司法独立是一个涉及到体制、观念的复杂问题，它不是单凭构划一个制度蓝图就能解决得了的，但它需要在观念更新的基础上从制度的重新架构入手。应当承认，我们的体制对司法工作的一些特殊性质还缺乏认同，在本质上还未给法律和法院以应有的尊严，所以在许多问题上应当更多地倾听和借鉴，而不能一味地套用行政、立法、军事工作的方法。比如为了表示“公开”的决心，时下全国许多法院效仿“政务公开”，采用电视直播方式，公开庭审过程，据信这可以杜绝“暗箱操作”，然而这种看似公开的做法，几乎遭到学界的一致反对——它有损司法独立。如果说法院是社会正义的最后一道防线，那么法官就是这最后一道防线的守门人，倘若能放松对“守门人”的束缚，为他创造更加广阔的自由空间，让他“头顶是灿烂的星空，心中是崇高的道德法则”，我相信，正义的防线将更加巩固。
[1] 王世杰，钱端生．比较宪法．［M］．北京：中国政法大学出版社．1997．
[2] 沈德咏．为中国司法体制问诊切脉．［Ｊ］．中国律师．1997（７）（总第 期）
[3] 郭道??．论党在法治国家中的地位与作用．［Ｊ］．中外法学．1998 ( 5 ) (总第 期)
[4] 贺卫方．法边馀墨．［Ｍ］．北京：法律出版社．1998．
[5] 辛普森案件是一个很值得思考的例子，尽管多数美国人认为辛普森杀了人，但法院依然＂我行我素＂，判决辛无罪，更重要的是，民众平静地接受了这个判决，他们认为辛受到了公正的审判，就连克林顿也声明：＂陪审团已听过证据并作出它的判决，我们的司法制度要求尊重它们的决定．＂试想，若是美国国会以民意为由出来干预一下，后果会是怎样呢？
[6] 贺卫方．法边馀墨．［Ｍ］．北京：法律出版社．1998．
[7] 董?舆．日本司法制度．［Ｍ］．北京：中国检察出版社．1992．
