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浅谈超期羁押的成因及对策

蔡仕强


　　超期羁押是指由于办案单位在诉讼活动中没有遵守法律规定的期限而违法将犯罪嫌疑人、被告人超期限羁押所造成的违法现象。它在很大程度上违背了立法精神，破坏了刑事诉讼的正常程序，妨碍了公正司法，同时对犯罪嫌疑人、被告人的人身自由权构成了侵害，严重地侵犯了在押人员的合法权益。造成既不能及时有效地打击和惩处犯罪，又不利于监管场所的安全与稳定。因此，如何正确认识超期羁押的成因及采取相应的措施加以防范和纠正，成为摆在司法机关面前亟待解决的一个重大课题。本文就检察机关如何充分发挥检察职能，公正司法，切实解决这一问题，提出一些粗浅的看法。

一、超期羁押的主要原因

　　修改后的《刑事诉讼法》明确规定了法定诉讼期限，各地检察机关也把解决超期羁押问题作为执法监督的重点，积极采取措施，强化监督，收到一定成效。但是由于种种原因，超期羁押问题仍然存在，这既违反了刑事诉讼法，也侵犯了犯罪嫌疑人、被告人的合法权利。从实践中看，造成超期羁押的原因，主要有以下几种：

　　1、办案人员依法办案意识不强，没有及时、准确、合法地处理案件。个别办案人员思想认识不足，“重实体，轻程序”，按图索骥，只注重案件事实和质量，认为只要把案件查清楚，在事实认定和定罪量刑上不出问题就行了，羁押的时间反正可以折抵刑期，而忽视了执法的严肃性和对被羁押人员权益的保护。因此，将案件搁置不管或忙于其他案件，超法定时限也不结案，不发执行通知，以致造成在押人员在看守所超期羁押或无辜羁押，无人过问，久拖不决。另外，个别办案人员素质差，工作不负责任也造成案件超期办结，《刑事诉讼法》第12条规定：“未经人民法院依法判决，对任何人不得确定有罪，个别办案人员业务素质较低，先入为主，头脑中抱着犯罪嫌疑人、被告人“进门三分罪”的错误观念，重视有罪证据，忽视无罪或者罪轻证据，不能分清犯罪嫌疑人、被告人与罪犯的界限，认为超过一点期限也无所谓，造成停案不办，超期关押，在社会上和人民群众中产生不良影响。

　　2、一些“问题”案件处理不当导致超期羁押的发生。公正司法，一个极为重要的内容在于“法律面前人人平等”，主观随意断案的后果必将使司法公正成为一句空话。因此，办案人员对一些由于客观原因造成的“问题”案件的审理极为谨慎，以免节外生枝。于是将这些案件相互交流，集思广益，看似人人负责，实际上人人都不敢负责。“问题”案件主要有：主要犯罪事实不清，证据不足，需要多次退回补充侦查的案件；团伙作案中部分犯罪嫌疑人、被告人未归案影响到其他案犯审理的案件：同案犯多，涉及面广，案情复杂的案件；流窜作案，取证困难的案件；公检法三家在证据、事实和适用法律上出现分歧，对案件处理持不同意见的案件；司法机关在管辖、受理上互相推诿的案件；司法机关内部请示或上诉，上级部门未能及时批复或裁定的案件。等等。这类案件往往因案情重大，改变强制措施担心放纵了犯罪，捕判又心中无数，所以办案单位互相扯皮，互相推诿，无法在法定期限内结案，造成超期羁押。

　　3、地方财政困难，办案经费紧缺，造成案件超时限。超期羁押问题是当前人民群众反映比较强烈的司法腐败现象，影响了人民群众对公正司法的信任程度。要取信于民，必须是及时办准办好案件，震慑犯罪，维护稳定。而这一切都离不开大量人力物力的投入。但是，一些经济欠发达地区，办案经费仅靠地方财政拔款，而一些地方财政困难，连发放工资都难以维持，更谈不上加大办案经费投入，即使地方党委政府有心“倾斜”，也只是杯水车薪，不能从根本上解决办案经费不足的问题，致使司法机关办案经费紧张，给依法结案带来很大困难。这一点在侦办疑难复杂案件和追捕在逃犯时更加暴露无遗。“巧妇难为无米之炊”，司法机关面广事杂，捉襟见肘的经费安排，对一些财力投入较大的案件显得力不从心。这些案件往往跨地区、涉及人员多、取证量大，办案机关无法在法定期限内结案，导致超期羁押。

　　4、监督滞后，监督的力度不够。检察机关是国家的法律监督机关。检察机关对超期羁押问题进行法律监督的职责主要由监所检察部门承担。监所检察部门近年来在催办案件，纠正超期羁押方面做了大量工作，也取得了一定成效。但是，由于一些监所部门人力少，只设置一、二名检察干部，虚有其名，根本无法正常开展业务，人员较多的监所检察部门也是只监督，不办案，办案与执法相脱节，严重影响到监督效果。从总体上来讲，检察机关监督力度远远不够，大多数催办只是口头上讲一讲，至于对方是否采纳并纠正，没有具体的约束力，因而出现了办案单位对催办意见置若罔闻、不予重视的情况，致使检察机关的监督显得软弱无力。

二、重视解决超期羁押问题，努力维护公正司法

　　近年来，各级检察机关依照宪法和法律赋予的法律监督权，对超期羁押的违法现象多次进行清理整顿、专项治理等监督活动，超期羁押问题得到一定程度缓解，但仍时有发生，不能掉以轻心。我们认为应从以下几个方面着手解决这一顽症：

　　1、统一思想，提高对超期羁押危害性的认识。要提高办案人员的思想认识，尤其是要提高司法部门各级领导的认识。从保护人权的高度来看待超期羁押问题，切实从思想上树立起实体与程序并重、实体与时限并重、打击与保护并重的执法观念。充分认识到超期羁押是一种严重侵犯公民人身权利的违法行为，这一问题是否得到解决，将直接影响到党和政府在人民群众中的威信。我们要敢于面对这一问题，只要我们各级领导和办案人员都能正视这个问题，超期羁押现象是不难杜绝的。“两高一部”对因超期羁押引起的法律后果也作出了规定：办案机关超期羁押犯罪嫌疑人、被告人，经上级机关或人民检察院提出纠正意见后，在一个月内不予纠正的或者在超期羁押期间造成被羁押人员伤残、死亡或其他严重后果的，应当追究办案机关负责人和直接责任人的责任。我们认为对那些因工作责任心不强而造成违法超期羁押的办案人员，要给予一定的纪律处分。造成国家赔偿的，还要给予一定的经济处罚。

　　2、公正执法，严格办案。根据刑诉法第124、126、127第的规定，办案的期限，一般侦查终结不得超过二个月；凡属于案情复杂的，经上级检察机关批准可延长一个月；对符合刑诉法第126条规定的4种案件和对犯罪嫌疑人可能判处10年有期徒刑以上刑罚的，可延长二个月。我们应当强调办案的期限，不能一个案子久拖不决。一是要严格执行换押制度，按照“两高一部”1999年83号文件《关于羁押犯罪嫌疑人、被告人实行换押制度的通知》的有关规定，切实理顺制度，严格遵守。对于不换押、不及时换押的一律作超期羁押处理，看守所不予提审。二是严格依法办案，切实落实刑诉法和中政委1999年22号文件《关于严格依法办案坚决纠正超期羁押问题的通知》和“两高一部”的有关规定。只要采取强制措施超过法定期限，就必须要对犯罪嫌疑人、被告人予以释放、解除取保候审、监视居住或者依法变更强制措施。三是对那些久拖不决的“问题”案，要完善联席会议制度，公检法三家加强沟通，互相协调，统一认识，不纠缠枝节问题，尽快将案件办结，保证案件在各个诉讼环节上畅通。

　　3、积极争取各方支持，加大办案经费投入。政法机关要积极争取各级党委、政府对超期羁押问题的高度重视，从而对办案机关为杜绝超期羁押现象而在人力、财力上给予大力支持，充实办案力量，不断更新侦查、审查技术设备，提高办案效率。特别是加大对监管场所的基础设施建设的投入，完善看守所和驻所检察室办公设施，并根据被关押人员的数量及时扩建羁押场所。政法机关要加强后勤保障体系，努力解决资金问题，开源节流，履行节约，计划用好每一分钱，把有限的政法经费尽量用到办案中去。

　　4、监所检察部门要加大对超期羁押监督的力度。修改后的刑诉法第七十五条对超期羁押问题专门作出了明确的规定：“犯罪嫌疑人、被告人……对于人民法院、人民检察院或者公安机关采取强制措施超过法定期限的，有权要求解除强制措施。人民法院、人民检察院或者公安机关对被采取强制措施超过法定期限的犯罪嫌疑人、被告人应当予以释放、解除取保候审、监视居住或者依法变更强制措施”。这一规定，不但给公检法三机关在办理刑事案件中提出了更高的要求，而且也为检察机关在实施法律监督过程中提供了明确的法律依据。监所检察部门应从三个方面抓好超期羁押问题的监督工作：一是未雨绸缪，实行提前告知制度。把预防超期羁押作为监所检察工作重点之一，对于羁押在看守所的犯罪嫌疑人，如果看守所没有在法律规定期限内收到移送报捕通知书或换押证，监所检察人员应向办案单位发出防止超期羁押预告通知书，提示其抓紧在法定期限内结案。二是登记催办，个案跟踪。驻所检察室要坚持案件诉讼时效登记制度，做好在押人犯在侦查、起诉、审制三个阶段羁押期限的登记，同时对复杂疑难、久押未决的案件实行个案跟踪办法，掌握诉讼全过程，做到心中有数。三是清查核对，限期纠正。对一些超期羁押和即将超法定办案期限的案件，除督促看守所及时发出催办通知书外，监所检察部门要经常到各办案单位清查核对，敦促抓紧审理，对已超期的，不能只停留于口头催办或书面催办的形式上，应郑重其事地向办案单位发出“纠正违法通知书”，限期进行纠正。

五华县人民检察院 蔡仕强
二O一0年一月

对海事担保问题之管见

倪学伟 肖梓孛

《海事诉讼特别程序法》第六章所规定的海事担保，又称海事诉讼担保，是指请求人因程序性的海事请求权的行使可能给被请求人造成损失而提供的责任担保，或被请求人为解除对其财产的扣押而向相对方提供的责任保证。按海诉法第73条之规定，海事担保包括海事请求保全、海事强制令、海事证据保全等程序中所涉的担保。具体包括：海事请求人因请求可能不当而造成被请求人损失所提供的担保和被请求人为解除强制措施所提供的担保，下文简称请求人担保和被请求人担保。

一、海事担保的对象、数额
海事担保是对行为的担保而不是对人的担保，从本质上讲，它担保的是一种法律责任。
请求人担保是对因请求不当而给被请求人可能造成的损失（见海诉法第20条、第60条、第71条）进行担保。请求的不合法性是海事担保进行赔偿的前提。需要指出的是，保全措施不当而造成的损失不是海事担保的范围，因为采取何种措施是法院的职权范围，请求人或担保人无权决定采取何种保全措施。
海诉法规定，海事请求人提供担保的数额，应相当于因其申请可能给被请求人造成的损失。这一规定是诉讼担保的一个进步，但实践中，由于海事保全特别是扣船有很大风险，船舶有可能在被扣押期间灭失、毁损或被盗，海事法院在决定担保数额时往往会将这些风险看成“因其申请可能给被请求人造成的损失”，忽视了法定的“损失”结果是以“请求不当”为直接原因的，从而无形之下加大了海事担保人的压力。举例说，甲以乙拖欠其船舶修理费3万元为由，请求海事法院扣押价值60万元的当事船。按民诉法，担保的数额应为3万元，其不合理性是显而易见的，因为扣船造成的损失可能不止3万元；而按前述法院的做法，则要求提供60万元的担保，其不合理性也昭然。究其原因，在于未正确理解法律，将应由船东承担的扣船看管责任无端转嫁给扣船申请人。法定的“可能造成的损失”应是因请求不当而造成的合理的船期损失、人员费用、违约责任或提供担保的费用、利息损失等。
至于目前由于海事法院力量不足，扣船之后将船交由请求人看管，为防止其疏于看护造成不必要损失或监守自盗甚至驾船逃跑而要求找提供的保证，我们认为这不是海事担保，而是一般意义上的民事责任担保。
对被请求人担保而言，有人认为是对海事纠纷所涉债务的担保。不言而喻，保全本身并不是一种担保，其仅是为防止被请求人隐藏、转移、变卖、毁损拟保全的财产，以保证将来判决的执行，请求人对被保全财产不具优先受偿的权利。相应地，被请求人担保是以提供担保的方式来达到让海事法院解除保全的目的（见海诉法第18条），是一种对行为的法律责任的担保。因此，把被请求人担保理解成对海事纠纷所涉债务的担保是不正确的。
海事证据保全是不能以提供担保的方式来免除强制措施的，因很可能拟保全的证据就是确定被请求人在整个案件中应否承担责任的证据。而对于海事强制令来说，在某些具体情况下，可以提供担保方式免除强制措施，如强制放货，可以该批货的价值而为现金担保以免除海事强制令。

二、请求不当的基本含义
所谓请求不当，在海诉法不同的语境中有不同的法的涵义，在海事请求保全中，请求不当是指：1、据以保全的事由不存在，如被请求人不承担实体责任，即请求人实体败诉；2、保全的对象错误，如非因海诉法第21条所列海事请求申请扣船；3、要求被请求人提供的担保数额过高并造成被请求人损失。
在海事强制令中，请求不当是指：1、请求人不具有请求的合法权益；2、合法权益没有遭受侵害，即被请求人没有需纠正的违法或违约行为；3、海事强制令的执行损害了第三人之合法利益，且请求人对此负有直接赔偿责任。
在海事证据保全中，请求不当是指：1、请求人并非海事请求的当事人；2、被请求保全的证据与请求无涉。海事证据保全的担保有特殊性，请求不当并不足担保责任实行的必然前提，易言之，即使请求得当（合法），但由于对证据的使用不当，如侵犯商业秘密，所可能造成的损失仍是海事担保的范围，因为这一侵权是由于海事证据保全的执行而连带引起的，这可能是海诉法第76条在规定请求人担保数额时为什么不规定“应相当于因其申请不当（或错误）可能给被请求人造成的损失”的原因。

三、海事担保中是否存在国家赔偿问题
海事担保的提供能否当然免除法院的责任，亦即请求人或被请求人因法院的强制措施不当造成非常损失能否要求国家赔偿？
对此问题，请求人如没有前述“请求不当”的情形，法院的强制措施亦正确，则被请求人因强制措施的执行所造成的损失属正常的当然损失，请求人不负赔偿责任，自无所谓法院的责任。而对于因请求人请求不当而造成的损失，依法应由请求人赔偿，法院不承担国家赔偿责任。但如法院对海事担保的有效性存在过失，造成被担保人不能得到最终赔偿的，法院应承担责任。由此可见，海事担保在一定意义上是免除海事法院责任的有效保证。
对于在保全过程中，由于法院采取的措施不当，如指令的看管人对被扣押船舶看管不力，发生被盗或沉船造成的损失，即使看管人提供了担保，因该担保不是海事诉讼担保，海事法院仍应负连带责任。但这种连带责任似应认定为民事责任，而不是国家赔偿。

本文首次发表于《珠江水运》2001年第11期。
倪学伟 广州海事法院法官。电话：020-3406 3886 电子邮箱：nxw8859@163.com
肖梓孛 广东省揭阳市法院。